Franck Debié: L'état de l'avenir européen en 2012

Synthèse institutionnelle ou remise en question des prothèses institutionnelles ?

Le géographe doit toujours confesser sa gêne face à l'historien et au philosophe quand il s’agit d'institutions. Le savoir du géographe, ce sont les lieux plus que les sociétés, c’est le temps long plutôt que ces formes toujours temporaires d'organisation que sont les institutions. L'Europe du géographe se réfère bien moins aux Traités qu’au continent physique et humain de l'Europe, allant du Don à l'Atlantique, de la Baltique au Sahara.

Le géographe se satisfait mal des métonymies administratives. L'Union européenne ne peut pas se prétendre "l'Europe" en laissant à l'extérieur de ses frontières plus de 200 millions d'Européens. L'Europe du Conseil de l'Europe, avec la Russie, l'Ukraine, la Turquie et les Balkans coïncide mieux avec le continent des géographes. Le "voisinage européen" de l'Union oublie la Norvège, la Russie, la Libye, mais inclut les Etats du Caucase. Le géographe agace toujours un peu à rappeler que les différentes cartes ne se recouvrent pas et qu'on peut y lire, comme par strates sédimentaires, l'histoire de containments mutuels.

Plus personnellement, il y a, je crois, une différence d'approche entre ceux qui travaillent dans des lieux de débat - l'université, le parlement, les think tanks - et ceux qui fréquentent plutôt les lieux de l'initiative et de l'action : le Conseil européen, la Commission, les gouvernements des Etats membres.
Les premiers sont très critiques des lenteurs, des incohérences, des opacités et des complexités à leurs yeux inutiles de l'Union européenne[1]. Ils comprennent mal à quel point les décisions sont aussi concentrées qu'hasardeuses. Les seconds saisissent parfois moins bien l'écart entre la décision qu'ils préparent, négocient et arrêtent... et son incarnation dans la réalité. Car il faut du temps pour que la loi devienne la loi, pour qu'une norme devienne une pratique courante, acceptée et garantie par une sanction efficace. La légitimité qui est issue du débat, de l'adéquation avec le fonctionnement de la société réclame du temps. Le "prométhéisme" des dirigeants exécutifs n'est pas toujours bon juge.
C'est donc surtout à l'amitié toujours un peu facétieuse des professeurs Seminatore et Leray que, spécialiste de la géopolitique de la paix, je me retrouve à évoquer, un peu loin de mes bases, la possibilité, ou faut-il dire ici l'espoir, d'une nouvelle synthèse institutionnelle pour l'Union européenne

L'espoir d'une synthèse institutionnelle : le Royaume arrive..!

Cet espoir d'une nouvelle synthèse institutionnelle est aujourd'hui caressé par une partie des responsables européens comme par certains des intellectuels qui travaillent à leur contact. Un espoir qui semble paradoxal dans un contexte d'appauvrissement, de difficultés budgétaires très graves et de montée des populismes.
La synthèse institutionnelle nouvelle serait le fruit dialectique de notre marginalisation au sein du monde globalisé, le résultat nécessaire et finalement heureux des crises que nous traversons. La nouvelle synthèse institutionnelle européenne offrirait, au prix de réglages inévitables et sans doute difficiles, une issue à la crise des Etats-nations européens surchargés de dettes et de responsabilités accumulées au cours des cinquante dernières années qu'ils n'ont plus les moyens d'assumer[2]. Le sursaut fédéral européen ferait ainsi d'une seule pierre deux coups : il achèverait l'édifice commencé en 1950 avec la CECA et permettrait d'éviter l'effondrement des Etats et des modèles sociaux européens.

Il existe de cette théorie une version réaliste, dispersée, peu construite mais bien présente parmi les dirigeants politiques d'hier et d'aujourd'hui. Elle met l'accent sur le rôle décisif des Etats, des contraintes économiques et des normes.
Cette vision a, bien évidemment, ses non-dits : elle présuppose la stabilité du continent, la permanence des Etats actuels, la capacité des élites politiques nationales et européennes à rester légitimes et à convaincre les opinions du changement. Elle ne fait l'hypothèse d'aucune déstabilisation majeure de l'ordre actuel européen. Elle développe le scenario d'une marginalisation lente si rien n'est entrepris pour accélérer la formation d'une Europe fédérale et politique.

De par le rôle central que l'Allemagne occupe désormais dans la construction européenne, de par les bénéfices qu'elle retire du marché intérieur, de par la contestation qui s'y développe à propos de la solidarité européenne, cette problématique d'une fédération nécessaire semble particulièrement présente dans le discours des élites allemandes.

Pour Helmut Schmidt, le besoin d'unité de l'Europe ne résulte plus de la nécessité de contrôler l'Allemagne et de maîtriser son poids au centre du continent mais de la nouvelle situation démographique et économique de l'Europe dans le monde." Chacune des nations de l'Europe ne fait plus qu'une fraction d'un 1% de la population mondiale. Ce qui signifie que si nous voulons conserver l'espoir de conserver, nous les Européens, une certaine importance dans le monde, nous ne pouvons y arriver qu'ensemble. Il en résulte un intérêt stratégique de toutes les nations européennes à son intégration intégrale à long terme"[3].

Pour Angela Merkel[4], la nouvelle synthèse institutionnelle est inévitable : elle résulte de la discipline nécessaire que les Etats doivent s'imposer les uns aux autres, comme pré-condition d'une solidarité financière qui se renforce à une vitesse sans précédent. La convergence budgétaire est aussi la pré-condition du retour de la prospérité commune : les pays européens doivent renouer avec le sérieux, s'ils veulent voir les taux baisser, les investissements étrangers revenir, leurs produits et leurs services retrouver une attractivité en termes de rapport qualité/prix. L'Europe doit aider à retrouver cette discipline en accompagnant les évolutions, en évitant les dérapages catastrophiques, en maintenant la pression sur les gouvernements et les partenaires sociaux les moins responsables. Une exigence européenne renforcée permet de faire entre soi, de manière réfléchie et solidaire, ce qu'autrement les marchés imposeront de faire de toute manière au milieu du chaos. La pression des marchés viendra d'ailleurs si besoin est rappeler ceux qui tergiversent à leur obligation de réforme, et c'est pourquoi il n'est pas mauvais que les Etats conservent, même en zone Euro, des taux différents sur leur dette souveraine[5]. Ces efforts supplémentaires de discipline doivent bien entendu se faire dans un cadre démocratique, sous le contrôle des Parlements nationaux d'abord, puis, au plan européen, dans le respect de l'ordre communautaire. Ces progrès sont en cours, dans les formats possibles, renforçant l'Union de l'extérieur[6].

Pour le Secrétaire général du Parlement, une pratique constitutionnelle nouvelle est déjà en train d'émerger. Le Conseil européen se trouve là où, dans un cadre national, il détiendrait la présidence. Il joue le rôle d'une présidence collégiale de l'Union et donne les grandes orientations. La Commission est de fait l'exécutif de l'Union. Le Conseil des Ministres, débarrassé de ses fonctions exécutives au profit du service d'action extérieure, ressemble, de plus en plus, à l'équivalent d'une chambre haute représentant les Etats tandis que le Parlement représente la diversité du peuple européen. Dans ce nouveau contexte, il est possible de politiser davantage l'élection européenne pour en faire l'élection déterminante pour le choix du Président de la Commission[7].

Pour le philosophe Luuk van Middelaar, "La puissance du telos européen est telle que chaque crise le réanime ; dans la confusion, l'espoir de rédemption laisse place à un désir plus fondamental encore, celui d'affronter plus avant l'avenir ensemble". Ainsi les Etats de l'Europe poursuivent-ils un projet de longue date, celui de constituer ensemble l'expression politique du continent, en sortant des rivalités géopolitiques qui les opposaient et en allant plus loin que l’élaboration d'institutions[8].

Le roi est nu... ! Prothèses institutionnelles et géopolitiques

Je propose ici une autre lecture. Beaucoup de nos institutions, beaucoup de nos politiques européennes ont été hardiment jetées en avant, comme la préfiguration de solutions communes à des problèmes que nos Etats nations n'avaient plus la capacité, les moyens ou le consensus nécessaires pour résoudre seuls. On pourrait presque parler de "prothèse institutionnelles" : en lieu et place de politiques nationales impuissantes, ce sont des politiques européennes qui ont été construites.

Ces politiques européennes et ces institutions n'ont pas démérité par elles-mêmes. Elles ont, en revanche, masqué la réalité de problèmes plus importants qu'elles étaient incapables de résoudre par leur seule émergence. En ce sens, comme dans le conte d'Andersen, arrive un moment de vérité où l'enfant constate que le "roi est nu".

Le système tient grâce à ses institutions. Mais ces prothèses institutionnelles ne peuvent continuer à faire illusion dans un monde où le statu quo chavire sous la pression de changements puissants et ce, dans un sens défavorable aux Européens.

- dans le domaine de la sécurité et de la défense : la perspective de plus en plus pressante du désengagement américain en Europe se conjugue avec le réarmement du reste du monde, avec le neutralisme budgétaire des Européens qui mène au seuil de leur désarmement structurel. Si l'OTAN tient lieu de défense collective et d'instrument commun, comme en Libye, la question reste de savoir pour combien de temps, et à quelles conditions pour la souveraineté commune des Européens.

- dans le domaine commercial, il y a désormais le spaghetti bowl en lieu et place de l'OMC et la guerre des monnaies qui, à tout moment, peuvent nous mettre hors jeu. Pour y faire face, nous avons le Marché unique, le Grand marché, l'extension du Grand marché qui tient lieu de garantie, mais pour combien de temps et à quel degré de conditionnalité ? Comment allons-nous arbitrer entre la nécessité d'étendre notre marché et l'engagement que nous avons pris de défendre nos valeurs et nos principes avec nos partenaires qui, eux, sont fortement sollicités par des régimes autoritaires leur proposant plus d'aide, moins de conditionnalité et l'accès à des marchés dont la croissance est plus tonique.